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【论文发表】赵树凯《正确对待农民 正确对待基层 正确对待实践——农村改革时期党对农村工作的领导经验》
发布时间:2021年06月29日 17:22   作者:   点击:[]

       近日,山东大学公共治理研究院特聘教授赵树凯在期刊《中国领导科学》发表文章《正确对待农民 正确对待基层 正确对待实践——农村改革时期党对农村工作的领导经验》


正确对待农民 正确对待基层 正确对待实践——农村改革时期党对农村工作的领导经验


   20世纪70年代后期开始,党领导农村改革取得辉煌成就,积累了丰富的农村工作领 经验,这是中国共产党治国理政经验的重要组成部分。在改革过程中,党对农村工作的领导贯穿政策制定和政策执行的全过程,集中体现在如何对待农民、如何对待基层、如何对待理论与实践等方面。农村改革之所以能够取得巨 大成功,重要原因是做到了“三个正确对待”。 


一、正确对待农民 :尊重农民的创造, 顺应农民的意愿 


  中国革命以农村为基地取得胜利,在国际共产主义运动中另辟蹊径,体现了高度的创造性。中国农业集体化,借鉴苏联经验教训,避免了苏联集体化过程中造成的巨大灾难,但长期僵化的治理体系抑制了农民的创造性,影响了农村发展。19816月党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,对新中国成立以来农村工作的经验教训进行了系统总结 :不论是农业合作化过程中的政策错 误,还是人民公社化运动、“大跃进”运动、学大寨运动的政策错误,根本问题都是没有充分尊重农民。这是农村改革的历史前提,由此,“尊 重”“顺应”农民的首创精神和选择权力,成为农村改革的基本经验。 

  从1952年土地改革到1955年合作化高潮, 农村政策顺应农民的要求,受到拥护支持。随着高级社和人民公社化推进,对农民的政治性强制越来越多,农民在多个方面表现出消极性 :推广高级社时有人闹分社、闹退社、抵抗统购 统销等;人民公社化后,有的农民集体生产消极怠工、自留地经营不辞辛劳,有的冒着被批斗、逮捕的风险搞市场经营活动等。面对农民的消 极抵抗,决策层没有及时反思制度和政策的重大失误,而是认定农民政治上落后,是“自发 的资本主义势力”。采取的办法是不断开展政治运动,用所谓的“教育”“改造”来维护不受农 民欢迎的政策和体制。19578月《中共中央 关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》 [1],针对的主要是农民抵制合作 化和统购统销,这是第一波“社教”运动。在 随后二十几年间,这种“社教”运动连绵不绝,持续升级。“文化大革命”期间,用政治运动推广“大寨经验”,给大寨经验加上一套“左”上 加“左”的政策。把一切问题政治化变成农村工作的基本手段。本来,《农村人民公社工作条例》给农民保留了一定的自由空间,如自留地、养鸡养鸭、集市贸易等,学习大寨经验时,这些政策允许的空间都关闭了,统统作为农民的自发资本主义倾向来批判和取缔。所谓“大干社会主义”,经常是无偿征调劳动力 ;建设大寨田,往往不讲科学,破坏生态,劳民伤财,折腾农民,伤了农民的心,影响了农村发展。

  1976年以后,国家政治环境发生重大变化,农民的能量得以释放。1977年夏,万里调任安徽省委第一书记,在农村考察走访中深深感到一些政策措施束缚了农民的手脚。他说,“中国的农民是很聪明的,几千年来农民积累了许多好经验,让农民放手干,不会没有饭吃,现在是我们有些政策限制了农民的积极性”[2]。从此,改革从安徽开始,出发点就是顺应农民需要,抛弃极左政策。主要做法就是突破旧体制,实行“大 包干”,把农业经营自主权还给农民,解决农民 的温饱。1982年起,连续出台五个中央一号文件, 推行家庭承包经营制度,探索建立统分结合的 农业基本经营体制,进而废除人民公社制度。

  尊重农民选择作为政策立足点,不仅表现 在20世纪80年代的改革初期,也表现在进入新世纪后的深化改革时期。从2003年到2012年, 中共中央、国务院出台一系列新的政策,特别是连续推出新一轮一号文件,提出了把解决好 “三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想,推出了免征农业税、实行种粮补贴等重大政策, 作出了推进新农村建设的战略部署等,从根本上说都体现了尊重农民意愿,维护农民利益的根本原则。比如,20世纪90年代开始,农民响应市场经济的呼唤,流动就业成为自发选择, 但有关部门规定农民外出要政府审批,要办理流动就业证卡,城市企业用农民工要行政审批,甚至要收费等,在保守和僵化政策的挤压下,导致世纪之交“三农”问题爆发。为了纠正政策制度上对农民工的歧视限制,取消了对农民 流动的限制性政策,废除了原来的收容遣送制度,建立了城乡统筹发展的政策思路,有效地维护了农民流动就业权利,体现了对于农民首创精神的尊重。 

  农村改革过程是对农民基本态度的转变过程,即从强调“教育”“改造”农民转变为“尊 重”“顺应”农民。这个说法不是空洞的政治说辞,而是有实际性政策内容的,有具体工作思路和措施的。20世纪90年代初,万里在一次政治局会议上说 :“不要老是对农村改革、对农民横加指责。农村改革初期,我们有的同志就横加指责。我不赞成在农村搞所谓‘社会主义教育’,主张对农民要进行基本路线教育,目的是把生产搞上去,这是得人心的,农民是欢迎的。不能老是摆出一副教师爷的架子,动不动就去教育农民。农民创造出联产承包责任制,把生产搞上去了,为中国农村改革、为发展生产、为社会稳定做出了巨大贡献,为什么还要整人家? 我们现在有些领导干部,既不懂农业,更不了解农民,瞎指挥,形式主义还很严重。”[3] 万里的这些话朴实而深刻,至今仍然具有重要的现实意义。


二、正确对待基层 :鼓励基层探索, 尊重基层创新


  从农村改革启动过程来看,政府体系内部最早对极左政策和体制进行反思的是基层干部。 在人民公社体制下,公社管理农村生产大队和生产队,干部直接指挥农民,是对农村情况最 了解的群体。容忍基层干部表达不同的政策意见,允许基层组织开拓新的政策渠道,是改革时期党领导农村工作的重要经验。 

  农村改革主要从安徽开始,安徽的改革主要从滁县地区开始。19777月底,万里主政安徽后批转的第一个报告是滁县地委《关于落实党的农村经济政策的调查情况和今后意见的报告》。他在批示中说:“滁县地委组织力量深入群众农村经济政策认真进行调查研究,这是个好的开端,这个问题很值得引起各地重视。报告中所提的意见,可供各地参考。”[4] 以此为契机,安徽省委部署各地区开展农村调查,并在此基础上形成了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》。这是安徽省第一个农村改革文件,也是中国农村改革的第一个省级文件。

  滁县地委所以能够率先实现政策突破,就因为他们尊重基层。时任滁县地委书记王郁昭重视深入基层,善于从基层探索中学习和总结。19789月,地委召开农村工作会议,众多公 社书记提出一个问题:“农业长期搞不上去原因究竟在哪里?一个公社搞不上去,两个公社搞不上去,为什么全地区 242 个公社都搞不上去? 难道我们这些公社书记都是笨蛋吗?”公社书记们认为是政策有问题,捆住了手脚,只要让我们放开手脚干,我们就能搞上去!地委鼓励 这些书记把意见讲出来,把办法提出来。于是有人就抛出了“秘密武器”,这就是包括包工到 组、包产到组的责任制 [5]。地委给予肯定并在全区范围转发这些典型经验,鼓励基层探索创新。正是在这样的政策环境中,基层充分释放创造性,凤阳县小岗村包干到户便应运而生。其实,小岗村被发现有一定偶然性,类似做法在当地有不少,而且比小岗村更早。

  从高层决策来看,包容基层不同意见,尊重基层自主改革,对改革非常重要。19793月,国家农委召开七省三县农村工作座谈会,华国锋主席和国务院副总理兼国家农委主任王任重 听取汇报并讲话。安徽省全椒县委书记王杰发言,对文件稿依然规定“不许包产到户”等内容表示不满,并说:“如果文件稿这样写,那么你们写你们的,我们回去干我们的。”[6] 主持会议的国家农委副主任杜润生不仅没有打断他的发言,而且鼓励他把自己的意见说出来。在20世纪80年代文件制定中,基层负责人尖锐批评上层领导、因政策主张尖锐对立而激烈争论的例子不胜枚举。可以设想,如果因为基层负责人说了不同意见就指责,甚至处分,就不可能制定出符合基层情况的好文件,就不会有生动活泼的农村改革局面。

  在农村工作中高层尊重基层特别重要。道 理非常简单,因为基层代表国家管理乡村社会,基层官员最了解农民群众,对现实中问题最为敏感。西方有句谚语说:最靠近问题的人,也 最靠近解决问题的办法。在农村工作中,高层没有基层办法多是正常现象。高层领导是否英明,不在于多么神机妙算,而在于创造宽松条件,让基层干部充分发挥聪明才智。改革家因为容 忍了农民,容忍了基层,而成就了自己的伟大。这可以说是20世纪80年代前后领导改革工作的重要经验。

  农村改革之初,参与中央制定政策的国家农委、农业部等单位,对家庭承包经营并不赞成,有的甚至坚决反对。1981年万里同志连续召开国家农委党组会和农业部党组会,严厉批评农 口领导人思想僵化,要求“深入农村调查两个月,亲身感受一下,广大农民在想什么、在做什么”。 随后,农口机关组成15个调查组,140余人,其中部级干部20余位,深入农村两个月。每个调查组都写了调查报告,其中国家农委副主任 张平化等领导的报告受到总书记胡耀邦的充分肯定:“这是个真正深入实际,并且认真开动了机器,提出了问题的好报告。平化、秀山同志 年事已高,能带头去农村考察,而且一去就是两个月。这种工作精神尤其难能可贵。”[7] 当时张平化、张秀山等领导都已年过70岁。这次大调查在20世纪80年代农村改革中起了重要作 用,被称为中央农口的思想解放运动。 在农村工作中,高层对于基层的尊重也表 现在具体工作方法上,甚至表现在文件措辞上。20世纪五六十年代,很多中央文件都是关于某某问题的“指示”,而且“指示”都非常细致具体。 如19594月中共中央《关于人民公社的十八个问题》要求,“省里召开的各级干部会,最好每一个公社来七八人,其中穷队、富队和中间的队,穷大队、富大队和中间的大队,各来一人,而公社只来一二人”“县里召开的各级干部会,每个生产大队和生产队的队长,总支书记,支部书记都要到,小队长也要到,还有一批学员(包括积极分子和持有不同意见的人物)参加”[8]。还有一些中央文件则具体规定生产生活细节问题,如农作物种植“不可太稀,也不可太密”;节约粮食要“按人定量,忙时多吃, 闲时少吃,忙时吃干,闲时半干半稀”。这样发文件当然不能说错,但是效果不理想。事实证明,文件、“指示”越多,指挥越细致,越收不到预期效果,反而越抑制基层活力。

  进入改革时代后,从中央会议到中央文件 发生重大变化,显著的特点是对基层放手,给基层干部更多创造发挥的空间。通观改革时期的农村工作文件,特别是20世纪80年代连续五个中央一号文件,既体现重大政策突破的原则性,又体现基层农村工作的灵活性,体现对于基层创造性和自主权的尊重。农村工作不再用战争的方式领导农民,不再用运动的方式实现发展,而是尽量减少对于基层工作的具体干预。 

  在农村工作中尊重基层,很重要的是正确对待先进典型。从合作化运动到人民公社运动,“树典型”是惯用方法,“大跃进”时期放高产“卫星”也树典型,用政治运动强行推广大寨的 典型等,改革前一些重大失误就在于此。198011月中共中央发出文件,系统反思总结这方面的教训,指出“历史已经证明,人为地树立先进典型,最终没有不失败的”,强调“更不允许滥用职权,动用国家财力物力和人力去支撑所谓先进典型的门面,甚至容许作假,欺骗上级,欺骗舆论。那种把先进典型的经验模式化, 绝对化永恒化的做法是错误的,有害的”,在推广先进经验的时候,“绝对不能生搬硬套,强迫命令,重犯过去农业学大寨运动中的错误”[9]。 随着农村改革不断深化,我们党鼓励基层不断探索创新,不再刻意树立典型,不用运动方式推广典型经验,体现了高度的领导智慧。


三、正确对待实践,制定政策不能 只从理论出发,还要从实际出发


  改革前农村工作指导思想脱离实际的教训非常深刻。政策制定往往从理论出发,从理想出发,甚至以经典著作做依据。在人民公社制 度的设计过程中,充满了大量的经典词汇,构建了宏大的理论支撑,并把它宣布为“共产主义社会的基本单位”。实践证明,只从理论出发设计政策和制度,必然陷入空想,甚至发生颠 覆性错误。

  从雇工政策的演变过程来看,这个问题尤为明显。早在合作化时期,就明文规定不准雇工。理由很简单,就是根据经典理论,雇工产生剥削,而社会主义不允许剥削。改革开始后,1980年中共中央75号文件,虽然允许部分贫 困地区搞包产到户,但仍明确规定“不准雇工经营”。在实践中,雇工现象越来越普遍。广东农民陈志雄雇工经营承包的集体鱼塘成为热门话题,引起激烈的争议,以致19815月《人民日报》组织专题讨论。有人依据马克思《资本论》的论断提出:“雇工到了八个,就不是普通的个体经济,而是资本主义经济,是剥削。”在这种情况下,中央采取的办法是不提倡、不宣传、不取缔。198312月,邓小平曾经让秘书打电话给时任中央书记处书记胡启立,谈对农村雇工问题的意见:“听其自然,看两年再说。”[10]198511月,邓小平同薄一波谈话。 薄一波谈到农村党员干部有三种情况 : 一是带领群众共同致富;二是带头个人致富;三是依仗特权致富,其中有的是雇工经营者,得到上边特殊扶持,占用公共资源,大量贷款。邓小平指出要“保护前两种发展,如果不保护就会乱,这必须认真注意”。“对第三种要控制……要管一下……将来还是要引导到集体经济。”[11] 邓小平谈话后,中央农村工作会议审议1986年中共中央一号文件草稿时,对怎样落实“管一下”雇工问题,怎样“引导到集体经济”进行了热烈的讨论。鉴于情况太复杂,意见无法统一, 也没有适当的措施,最后文件中没有提出相关的政策意见。后来市场化发展锐不可当,问题也就自然而然地解决了。这个过程说明政策设计不是依靠引经据典和理论先行,而是要理论联系实际,关键是要从中国实际出发,顺应农民意愿。如果只从本本出发起草文件,制定政策, 必然扼杀群众创造力,扼杀发展活力。

  从理论出发制定政策,往往依靠“理论家” 起草文件。从20世纪50年代到70年代中期的农村政策,基本上都出自一些理论家之手。陈伯达、张春桥等所谓“大理论家”,既不懂农业, 也不懂农民,但擅长引经据典,占据理论“制 高点”,把持着政策研究中枢。在政策制定过程中,农村工作机构只是提供辅助资料,至于农民和基层干部,则只能成为聆听的对象。197811月,邓小平在党的十一届三中全会前的中央工作会议上指出:“一个党,一个国家,一个民族,如果一切从本本出发,思想僵化,迷信盛行,那它就不能前进,它的生命机体就停止了, 就要亡党亡国。”[12] 结合农村改革的具体历史 情景来体会这句话,尤其意味深长。 

  新世纪之初,税费改革的政策制定是理论 与实际相结合的重要范例。当时,很多学者反 对取消农业税,认为取消农业税后农民会缺乏责任感和义务感,将带来治理上的混乱。中央没有被这样的理论假想所束缚,而是立足现实,不断试验探索。改革初期的思路并不是彻底取消农业税,而是按照减轻、规范、稳定的原则“正税清费”。试点过程中,发现新税制存在明显问题,主要是税率仍然比较高,农民负担依然沉重。同时,税制本身不科学,城市居民纳个人所得税有起征点,农民种地赔钱还要照章纳税,明显存在不公。在这种情况下,中央认识到,农业社会以农养政,工业社会以工养政,这是历史规律;市场经济条件下按收入纳说、公平纳税是基本原则。在我国全面进入工业化时代以后,在社会主义市场经济体制建立的过程中,农民负担重问题突出,废除农业税,对于缓解党群干群矛盾,巩固党的执政基础,具有更为重要的意义。由此,2003年新一届政府决定全面取消农业税,不仅解决了我国深层次的矛盾,而且开创了农村发展新局面。

  农村改革已经40多年,党对农村工作的领导经验不断积累,日益丰富。党领导中国农村改革,对中国农村发展道路的探索,特别是中国特色社会主义乡村振兴理论体系、制度体系、政策体系、工作体系的建设,农业农村现代化的有序推进等,其领导思想、领导方略、领导 方式、领导艺术等都是一笔珍贵的精神财富,需要全面系统深入地总结。



[ 注 释 ] 

[1][8] 建国以来总要文献选编 :第 10 册 [M]. 北京 : 中央文献出版社 , 1994:528. 

[2] 万里 . 论农村改革与发展 [M]. 北京 : 中国 民主法制出版社 , 1996:74. 

[3] 万里 . 农村改革是怎么搞起来的 [M].// 欧 阳淞主编 . 改革开放口述史 . 北京 : 中国 人民大学出版社 , 2014:16. 

[4] 王郁昭 . 往事回眸与思考 [M]. 北京 : 中国 发展出版社 , 2012:152. 

[5] 柏晶伟 . 为农业大包干报户口的人 [M]. 北 京 : 中国发展出版社 , 2007:158. 

[6] 杜润生主编 . 中国农村改革决策纪事 [M]. 北京 : 中央文献出版社 , 1999:80. 

[7] 山东大学政府决策研究中心编印 . 中国农村 改革史料与研究 .2021(1):21. 

[9] 中共中央转发山西省委关于农业学大寨运 动中经验教训的检查报告的批语 [M].// 国 家农业委员会办公厅编 . 农业集体化重要 文件汇编 . 北京 :中共中央党校出版社 , 1981:1053.

[10][11] 中共中央文献研究室编 . 邓小平年谱 [M]. 中央文献出版社,2004:948, 1097. 

[12] 三中全会以来重要文献选编 [M]. 北京 : 人 民出版社 , 1982:26.




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